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認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹十九大，謀劃開創(chuàng)政采新局面
財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉
一、認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神,深入分析政府采購(gòu)工作面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求
黨的十九大是在全面建成小康社會(huì)決勝階段、中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期召開的一次十分重要的大會(huì),是一次不忘初心、牢記使命、高舉旗幟、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的大會(huì)。大會(huì)分析了國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展變化,回顧和總結(jié)了過(guò)去5年的工作和歷史性變革,作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代、社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化等重大政治論斷,深刻闡述了新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命,提出了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略,確定了決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的目標(biāo),對(duì)新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程作出了全面部署。學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神,最重要的就是要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想這個(gè)主線和靈魂,深刻領(lǐng)會(huì)其精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵,把這一重要思想貫穿到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全過(guò)程。在黨的十九大報(bào)告中,習(xí)近平總書記提出“八個(gè)明確”和“十四個(gè)堅(jiān)持”,明確了新時(shí)代各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的大政方針。我們必須牢牢把握這個(gè)強(qiáng)大的思想武器和創(chuàng)新理論,深入分析新時(shí)代對(duì)政府采購(gòu)工作提出的新要求。
第一,政府采購(gòu)制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分,必須適應(yīng)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的新要求。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。黨的十九大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略的高度,強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理。政府采購(gòu)作為財(cái)政制度的重要組成部分,是預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié),必須落實(shí)和體現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度的要求。謀劃下一步工作,要更加注重采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范透明,不斷推進(jìn)政府采購(gòu)信息公開,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督;要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算和支出標(biāo)準(zhǔn)約束,落實(shí)好預(yù)算單位的主體責(zé)任;要始終注重提高績(jī)效,將績(jī)效理念和方法深度融入采購(gòu)制度設(shè)計(jì)之中、采購(gòu)預(yù)算編制之中,以及執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程,更好體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向。
第二,政府采購(gòu)是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段,必須適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的新要求。
黨的十九大報(bào)告明確指出,我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。政府采購(gòu)作為國(guó)際通行的宏觀調(diào)控手段,必須適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的要求,提高政治站位和工作層次,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。要繼續(xù)完善政策手段,積極拓展政策功能目標(biāo),健全支持創(chuàng)新和綠色等采購(gòu)政策,完善支持中小企業(yè)、推進(jìn)軍民融合發(fā)展等政策措施,助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,貫徹落實(shí)新發(fā)展理念。
第三,政府采購(gòu)是建設(shè)法治政府、廉潔政府的重要內(nèi)容,必須適應(yīng)全面依法治國(guó)的新要求。
黨的十九大報(bào)告對(duì)“建設(shè)法治政府,推進(jìn)依法行政”作出重要部署,開啟了建設(shè)法治政府的新篇章。政府采購(gòu)作為政府主體參與市場(chǎng)活動(dòng)的交易行為,事關(guān)政府公信力,必須將其納入規(guī)范化、法制化軌道,持之以恒地強(qiáng)力推進(jìn)。要認(rèn)真貫徹十九大關(guān)于深化依法治國(guó)實(shí)踐的要求,建立健全政府采購(gòu)法規(guī)制度,堅(jiān)持立規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等剛性制度于前,施嚴(yán)密的常態(tài)化監(jiān)管于中,行猛藥去疴重典治亂于后,不斷提高政府采購(gòu)法治化水平;要深入推進(jìn)“放管服”改革,切實(shí)完善政府采購(gòu)管理和執(zhí)行機(jī)制,著力減少環(huán)節(jié)、提高效率,降低制度性交易成本,維護(hù)好政府采購(gòu)市場(chǎng)交易秩序,為政府在法制軌道上全面正確履行職能、全心全意為人民服務(wù)創(chuàng)造良好條件。
第四,政府采購(gòu)市場(chǎng)是我國(guó)擴(kuò)大開放的重要組成部分,必須適應(yīng)國(guó)家對(duì)外開放戰(zhàn)略的新要求。
黨的十九大報(bào)告明確提出,要“推動(dòng)形成全面開放新格局”,強(qiáng)調(diào)“中國(guó)開放的大門不會(huì)關(guān)閉,只會(huì)越開越大”“中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國(guó)策,堅(jiān)持打開國(guó)門搞建設(shè)”“發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)”,同時(shí)還要積極參與全球治理體系改革和建設(shè)。報(bào)告系統(tǒng)回答了中國(guó)新時(shí)代要不要開放、要什么樣的開放、如何更好推動(dòng)開放等重大命題,既表明中國(guó)政府?dāng)U大開放的堅(jiān)定決心,也體現(xiàn)了我國(guó)維護(hù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。我國(guó)與其他國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織的雙邊、多邊談判中,都涉及政府采購(gòu)。加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》(GPA)是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)走向開放邁出的關(guān)鍵一步,要進(jìn)一步加快我國(guó)加入GPA談判進(jìn)程,以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)多邊貿(mào)易體制。要積極探索在雙邊機(jī)制下開展政府采購(gòu)市場(chǎng)開放談判的新路子,穩(wěn)步推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè),提升雙邊開放水平。要積極參與政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則制定,提升我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)。要以政府采購(gòu)市場(chǎng)開放為抓手,帶來(lái)更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的開放,為推動(dòng)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)做出更大貢獻(xiàn)。
全國(guó)政府采購(gòu)系統(tǒng)要全面準(zhǔn)確學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的十九大精神,把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想貫穿到深化政府采購(gòu)制度改革的全過(guò)程,主動(dòng)查找、分析、對(duì)接政府采購(gòu)工作面臨的新要求,把準(zhǔn)目標(biāo)和方向,認(rèn)清形勢(shì)和任務(wù),抓實(shí)工作和成效,展現(xiàn)政府采購(gòu)工作新氣象、新作為。
二、進(jìn)一步增強(qiáng)政府采購(gòu)改革緊迫感責(zé)任感,謀劃開創(chuàng)政府采購(gòu)工作新局面
今年是政府采購(gòu)法正式實(shí)施的第十五個(gè)年頭。十五年來(lái),各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹實(shí)施政府采購(gòu)法,推動(dòng)政府采購(gòu)從易到難漸次突破、蹄疾步穩(wěn)不斷深化,走出了一條從無(wú)到有、從點(diǎn)到面、從小到大的改革創(chuàng)業(yè)之路。全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模從2002年的1000億增加到2016年的3萬(wàn)億,建立健全了與政府采購(gòu)法相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和地方性法規(guī)等一整套法律制度體系,在政府采購(gòu)體制機(jī)制、執(zhí)行操作、政策功能、基礎(chǔ)管理、監(jiān)督檢查及市場(chǎng)開放等具有“四梁八柱”性質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施了一系列具有里程碑意義的重要改革舉措。政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng),集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)、人才資源、專業(yè)能力等方面長(zhǎng)足發(fā)展。十五年來(lái),政府采購(gòu)的改革是基礎(chǔ)性的,發(fā)展是全方位的。實(shí)踐表明,政府采購(gòu)法確立的政府采購(gòu)管理基本制度,順應(yīng)了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的客觀要求,不僅節(jié)約了大量財(cái)政資金,而且對(duì)于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)反腐倡廉以及推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)發(fā)揮了積極的作用,為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、政府治理、財(cái)稅改革貢獻(xiàn)了力量,充分彰顯了政府采購(gòu)制度的先進(jìn)性和生命力。過(guò)去十五年的工作成果來(lái)之不易,是全國(guó)政府采購(gòu)系統(tǒng)辛苦努力的結(jié)果,我們對(duì)此要進(jìn)一步樹立自信,增強(qiáng)成就感和自豪感。
當(dāng)然,在看到成績(jī)的同時(shí),也要清醒認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)制度改革尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo),與黨中央、國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部黨組的要求和社會(huì)各界的期望相比也還有一定差距,主要表現(xiàn)在政府采購(gòu)的管理和執(zhí)行機(jī)制還不夠完善,采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家的專業(yè)支撐作用有待加強(qiáng),采購(gòu)單位對(duì)“貴慢差”的反映仍然較多,政府采購(gòu)政策功能的引領(lǐng)示范作用難以適應(yīng)新時(shí)代的需要等。今年3月,李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議上明確要求解決政府采購(gòu)中社會(huì)反映較多的突出問(wèn)題,進(jìn)一步深化改革,加快完善政府采購(gòu)制度,加強(qiáng)需求管理、履約驗(yàn)收和評(píng)審行為監(jiān)督,強(qiáng)化內(nèi)控責(zé)任,提高透明度,促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)范、廉潔、高效。黨的十九大以后,政府采購(gòu)工作面臨的要求更高,政府采購(gòu)制度改革正處在提高治理能力、落實(shí)新發(fā)展理念、健全和完善法治、加快市場(chǎng)開放的重要關(guān)口,推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革發(fā)展不能只停留在實(shí)務(wù)操作層面,要納入到深化改革的大格局里去系統(tǒng)考量。
做好新時(shí)代的政府采購(gòu)工作,全國(guó)政府采購(gòu)系統(tǒng)必須深刻領(lǐng)會(huì)黨中央的戰(zhàn)略部署,始終牢記改革只有進(jìn)行時(shí)、沒(méi)有完成時(shí),不能有松口氣、歇歇腳的想法,更不能等待觀望,要進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高站位,切實(shí)增強(qiáng)緊迫感、責(zé)任感,堅(jiān)持在深化政府采購(gòu)制度改革中解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題,謀劃開創(chuàng)政府采購(gòu)工作新局面。在進(jìn)一步深化政府采購(gòu)制度改革過(guò)程中,應(yīng)妥善把握和處理好以下幾方面關(guān)系。
第一,政府采購(gòu)制度改革和財(cái)政整體改革的關(guān)系。
政府采購(gòu)是強(qiáng)化財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重要制度,前接部門預(yù)算,后接國(guó)庫(kù)集中支付和資產(chǎn)管理,是財(cái)政支出管理循環(huán)中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)了財(cái)政管理從分配向使用的延伸、從貨幣向?qū)嵨锏臄U(kuò)展。研究深化政府采購(gòu)制度改革,不能就采購(gòu)論采購(gòu),必須把政府采購(gòu)納入財(cái)政改革的整體框架中謀劃,增強(qiáng)政府采購(gòu)與財(cái)政管理其他手段的協(xié)同配合。一方面,要完善和優(yōu)化政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì),進(jìn)一步提高政府采購(gòu)的規(guī)范性和透明度,強(qiáng)化預(yù)算約束,推動(dòng)政府采購(gòu)需求管理與預(yù)算經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。另一方面,要切實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)與部門預(yù)算、資產(chǎn)管理、國(guó)庫(kù)集中支付及績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合,依托財(cái)政支出綜合監(jiān)管,建立“預(yù)算-計(jì)劃-采購(gòu)-支付-監(jiān)督”的循環(huán)監(jiān)督機(jī)制,努力解決“重分配、輕管理”的問(wèn)題。
第二,政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府采購(gòu)一頭連著政府、一頭接著市場(chǎng),既是一種政府履職行為,也是一種市場(chǎng)交易活動(dòng)。
十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào):“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用”。這應(yīng)該成為政府采購(gòu)處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本遵循,在完善制度設(shè)計(jì)和強(qiáng)化采購(gòu)監(jiān)管過(guò)程中,發(fā)揮好“看不見的手”和“看得見的手”的作用,履行好規(guī)則制定者、爭(zhēng)議裁決者、秩序維護(hù)者的職能定位。一是要著力完善政府采購(gòu)活動(dòng)中的公平交易規(guī)則,推動(dòng)形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。二是要堅(jiān)持依法管采治采,提升法治化水平,維護(hù)采購(gòu)市場(chǎng)良好秩序,依法處理供應(yīng)商投訴,保障供應(yīng)商合法權(quán)益。三是要強(qiáng)化政府采購(gòu)的政策功能,發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的調(diào)控作用,貫徹落實(shí)新發(fā)展理念。
第三,采購(gòu)程序規(guī)范透明與采購(gòu)結(jié)果“物有所值”的關(guān)系。
政府采購(gòu)的本質(zhì)要求是遵循法定程序?qū)崿F(xiàn)采購(gòu)目標(biāo),保障政府履職和公共服務(wù)需要。一方面,程序規(guī)范透明是保障結(jié)果公正的最有效手段,也是建設(shè)法治政府、陽(yáng)光政府的必然要求,必須嚴(yán)格落實(shí)。另一方面,政府采購(gòu)程序?yàn)榻Y(jié)果服務(wù),程序的設(shè)計(jì)應(yīng)該有助于“物有所值”。采購(gòu)活動(dòng)中任何片面強(qiáng)調(diào)程序忽視結(jié)果或只注重結(jié)果忽視程序的做法都是錯(cuò)誤的。這就要求政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)必須兼顧程序和結(jié)果,在體現(xiàn)程序規(guī)范透明的同時(shí),著力提高采購(gòu)結(jié)果的滿意度。具體來(lái)說(shuō),一是要堅(jiān)持完善以結(jié)果為導(dǎo)向的政府采購(gòu)制度,加強(qiáng)需求和履約驗(yàn)收等薄弱環(huán)節(jié)管理,將結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效理念貫穿于采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程。二是要以提高采購(gòu)結(jié)果滿意度為目標(biāo),完善采購(gòu)執(zhí)行機(jī)制,增強(qiáng)政策彈性,推動(dòng)采購(gòu)活動(dòng)更加規(guī)范透明、高效順暢。采購(gòu)結(jié)果滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo),不僅應(yīng)包括采購(gòu)的資金成本,也應(yīng)包括采購(gòu)效率,以及采購(gòu)政策的落實(shí)情況等內(nèi)容。三是要進(jìn)一步提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?SPAN lang=EN-US>,落實(shí)政府采購(gòu)全流程各環(huán)節(jié)信息公開要求,自覺接受各方監(jiān)督。
第四,簡(jiǎn)政放權(quán)與創(chuàng)新監(jiān)管的關(guān)系。
簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù),是本屆政府著力推動(dòng)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作,國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志非常重視,多次做出安排部署。黨的十九大報(bào)告從深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的角度,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡(jiǎn)政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。2014年以來(lái),各級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)圍繞“放管服”改革要求,既完成了取消政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、開展“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督檢查等規(guī)定動(dòng)作,也研究采取了提高政府采購(gòu)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大采購(gòu)單位自主采購(gòu)比例和采購(gòu)自主權(quán)、限時(shí)辦結(jié)承諾等自選動(dòng)作,取得了積極效果,各方面反映良好。但從全國(guó)總體情況看,仍然存在簡(jiǎn)政放權(quán)不到位、監(jiān)管創(chuàng)新滯后、服務(wù)效果不明顯等問(wèn)題。各級(jí)財(cái)政部門不能把“放管服”當(dāng)作一項(xiàng)階段性的工作任務(wù),而要作為一個(gè)政府采購(gòu)新的改革理念持續(xù)推進(jìn)。一是要通過(guò)推進(jìn)“放管服”改革進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)工作自身的運(yùn)行機(jī)制,從賦權(quán)增能做起,擴(kuò)大采購(gòu)人自主權(quán),為預(yù)算部門按其公共服務(wù)職能需要實(shí)施采購(gòu)決策權(quán)和提高采購(gòu)效率打開“天花板”,同步健全預(yù)算部門在采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程中的主體責(zé)任,加大信息公開力度,努力實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合、并重。二是要通過(guò)推進(jìn)“放管服”改革構(gòu)建采購(gòu)領(lǐng)域政府和市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)保障,激發(fā)市場(chǎng)活力,為政府采購(gòu)供應(yīng)商“松綁減負(fù)”,降低政府采購(gòu)制度性交易成本。三是要通過(guò)推進(jìn)“放管服”改革,轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念,從加強(qiáng)事前審批向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新監(jiān)管方式,依托信息化手段和大數(shù)據(jù),加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管,增強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)管的公信力和權(quán)威性。
第五,市場(chǎng)開放與國(guó)內(nèi)改革的關(guān)系。
市場(chǎng)開放和國(guó)內(nèi)改革是政府采購(gòu)工作的兩個(gè)方面,二者是互為條件,相互促進(jìn)的。一方面,改革能夠促進(jìn)開放。國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)改革為市場(chǎng)開放創(chuàng)造制度基礎(chǔ)和市場(chǎng)環(huán)境,可以增強(qiáng)談判“底氣”,增加談判籌碼。國(guó)內(nèi)改革的進(jìn)展決定了市場(chǎng)開放的進(jìn)程。另一方面,開放反過(guò)來(lái)能夠促進(jìn)改革。市場(chǎng)開放對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)改革形成倒逼。市場(chǎng)開放要求我國(guó)政府采購(gòu)的法律制度與GPA規(guī)則相一致,這將促使國(guó)內(nèi)改革加快朝著市場(chǎng)化、國(guó)際化的方向邁進(jìn)。因此,政府采購(gòu)工作要統(tǒng)籌謀劃市場(chǎng)開放和國(guó)內(nèi)改革,就像一架馬車的兩個(gè)輪子,要堅(jiān)持“雙輪驅(qū)動(dòng)”,協(xié)調(diào)推進(jìn)。
三、集眾智匯眾力,著力破解政府采購(gòu)管理難題
政府采購(gòu)改革影響面廣、關(guān)聯(lián)度高,工作千頭萬(wàn)緒、問(wèn)題紛繁復(fù)雜,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)方面,是一項(xiàng)世界性管理難題,需要深入、持續(xù)地加以推進(jìn)。深化政府采購(gòu)改革要重點(diǎn)研究解決的體制機(jī)制性問(wèn)題,主要有以下幾方面:
一是要研究解決強(qiáng)化預(yù)算單位采購(gòu)主體地位的問(wèn)題。
政府采購(gòu)法參照招標(biāo)投標(biāo)管理體系引入了專家評(píng)審機(jī)制,并強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)為主要采購(gòu)方式。這種制度設(shè)計(jì)一定程度上剝離了預(yù)算單位作為采購(gòu)主體的責(zé)任與自主權(quán),造成采購(gòu)問(wèn)題和結(jié)果無(wú)人負(fù)責(zé)、不愿擔(dān)責(zé)、難以追責(zé)。特別是新修訂的預(yù)算法明確規(guī)定“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體,負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行,并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”,實(shí)踐中預(yù)算單位采購(gòu)權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。解決這個(gè)問(wèn)題,既要有全面修法的業(yè)務(wù)儲(chǔ)備,也要有立竿見影的現(xiàn)實(shí)舉措。對(duì)一些深層次的問(wèn)題,可以進(jìn)一步研究論證;對(duì)一些能夠短期見效的舉措,要加快實(shí)施落地,比如研究通過(guò)提高分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)制定集中采購(gòu)目錄、合理選擇采購(gòu)方式、放寬評(píng)審專家來(lái)源、加強(qiáng)信息公開和監(jiān)督檢查等措施,進(jìn)一步落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任、發(fā)揮主體作用。
二是要研究解決政府采購(gòu)和預(yù)算管理融合的問(wèn)題。
預(yù)算管理是財(cái)政工作的基礎(chǔ),政府采購(gòu)是預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié),二者關(guān)系十分緊密。過(guò)去我們按照政府采購(gòu)法的要求,依托部門預(yù)算改革開展了政府采購(gòu)預(yù)算管理,有力規(guī)范了政府采購(gòu)活動(dòng)。但是,現(xiàn)行工作機(jī)制更側(cè)重于建立部門預(yù)算對(duì)采購(gòu)執(zhí)行的順向控制,沒(méi)有形成采購(gòu)結(jié)果對(duì)預(yù)算編制的逆向反饋,一定程度上造成了預(yù)算和采購(gòu)“兩張皮”的現(xiàn)象。深化政府采購(gòu)制度改革,必須著力解決這個(gè)問(wèn)題,促進(jìn)二者融合。具體改革舉措可以從以下幾方面進(jìn)行探索:提高采購(gòu)交易過(guò)程的規(guī)范性和透明度,加強(qiáng)針對(duì)性的監(jiān)督檢查,拓展預(yù)算公開的內(nèi)容和范圍,提升國(guó)庫(kù)集中支付與政府采購(gòu)的銜接緊密度;堅(jiān)持“先預(yù)算后支出”,進(jìn)一步硬化預(yù)算約束,推進(jìn)采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算的深度融合;加強(qiáng)采購(gòu)結(jié)果的綜合分析利用,為基本支出定員定額管理、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、預(yù)算評(píng)審及資產(chǎn)管理提供權(quán)威性的數(shù)據(jù)支撐;推動(dòng)將政府采購(gòu)管理制度執(zhí)行情況納入績(jī)效評(píng)價(jià),更加注重成本效益分析,關(guān)注采購(gòu)結(jié)果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,進(jìn)一步體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等、放權(quán)和問(wèn)責(zé)相結(jié)合。
三是要研究解決集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化問(wèn)題。
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)執(zhí)行層面的“國(guó)家隊(duì)、領(lǐng)跑者、排頭兵”。做好集中采購(gòu)工作,既是保障政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的需要,也對(duì)政府采購(gòu)整體執(zhí)行工作具有示范作用。政府采購(gòu)法實(shí)施以來(lái),各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)自身建設(shè),規(guī)范高效開展采購(gòu)活動(dòng),集中采購(gòu)工作的質(zhì)量和效益十分明顯。當(dāng)然也要看到,隨著政府采購(gòu)制度不斷發(fā)展、相關(guān)領(lǐng)域改革不斷深入,政府采購(gòu)工作面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生深刻變化,集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在面臨采購(gòu)任務(wù)不斷增長(zhǎng)與人手不足傳統(tǒng)矛盾的同時(shí),也面臨著采購(gòu)項(xiàng)目日趨復(fù)雜、政策落實(shí)要求高、供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)等新情況,需要在今后的工作中認(rèn)真研究解決,不斷提升專業(yè)化水平。具體來(lái)看,要從三方面強(qiáng)化:一要從落實(shí)政府采購(gòu)政策、嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)政府采購(gòu)法律制度規(guī)定、加強(qiáng)定點(diǎn)采購(gòu)和協(xié)議供貨管理、強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)等方面提高集中采購(gòu)的專業(yè)化能力;二要從采購(gòu)需求、交易規(guī)則、履約驗(yàn)收等各方面完善操作執(zhí)行,加強(qiáng)和保證集中采購(gòu)質(zhì)量,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、提升服務(wù)能力,提高采購(gòu)單位滿意度;三要聚焦集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的中心工作,在通用類產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)需求研究、采購(gòu)文件及合同標(biāo)準(zhǔn)文本制訂、履約驗(yàn)收操作規(guī)程建立等方面更好發(fā)揮專業(yè)作用。
四是要研究解決政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)制中的職能錯(cuò)位問(wèn)題。
在委托代理模式和我國(guó)特有的專家評(píng)審機(jī)制下,由于預(yù)算單位的主體職責(zé)缺位,代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家的職能發(fā)生錯(cuò)位。評(píng)審專家行使采購(gòu)決策權(quán),甚至違法違規(guī)操縱采購(gòu)活動(dòng);代理機(jī)構(gòu)重視程序代理,忽視專業(yè)化發(fā)展,行業(yè)管理嚴(yán)重缺失。這些都是造成諸多采購(gòu)亂象的重要根源,必須著力加以解決。比如,制定代理機(jī)構(gòu)管理辦法,明確代理機(jī)構(gòu)專職人員數(shù)量等基本執(zhí)業(yè)要求;實(shí)施信用評(píng)價(jià)管理,對(duì)相關(guān)失信主體進(jìn)行聯(lián)合懲戒等。各方面對(duì)這些措施的出臺(tái)都比較期待,下一步主要是抓好落實(shí)。
五是要研究解決政府采購(gòu)政策功能的完善問(wèn)題。
政府采購(gòu)本身規(guī)模巨大,其政策實(shí)施將產(chǎn)生數(shù)倍于自身規(guī)模的影響,具有明顯的乘數(shù)效應(yīng)。良好的采購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)有效保障公共部門運(yùn)作,增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任感,并在實(shí)現(xiàn)物有所值這一基本目標(biāo)的前提下,通過(guò)落實(shí)綠色、創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策功能,傳導(dǎo)到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等二級(jí)目標(biāo)。因此,西方國(guó)家普遍將政府采購(gòu)作為戰(zhàn)略管理的關(guān)鍵和政府提供服務(wù)的核心。但從國(guó)內(nèi)工作情況來(lái)看,政府采購(gòu)政策的引領(lǐng)和示范作用發(fā)揮不夠,主要表現(xiàn)在政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后,需求標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于落實(shí)政策功能的決定性作用尚未發(fā)揮,預(yù)算單位落實(shí)政府采購(gòu)政策的意識(shí)不強(qiáng),以及國(guó)際規(guī)則與國(guó)際環(huán)境制約等方面,要從政策支持重點(diǎn)、支持手段和落實(shí)機(jī)制上加強(qiáng)探索。比如,在政策支持重點(diǎn)上,可以從創(chuàng)新、綠色、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化、保障和改善民生等方面加強(qiáng);在政策支持手段上,可以從采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、非招標(biāo)采購(gòu)方式運(yùn)用等方面加強(qiáng);在政策落實(shí)機(jī)制上,可以從落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任、內(nèi)控機(jī)制、信息化手段、監(jiān)督檢查等方面尋求突破。
六是要研究解決政府采購(gòu)?fù)对V專業(yè)化機(jī)制建設(shè)的滯后問(wèn)題。
近年來(lái)供應(yīng)商依法維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng),各級(jí)財(cái)政部門受理的投訴舉報(bào)案件急劇增長(zhǎng)。2016年全國(guó)政府采購(gòu)?fù)对V舉報(bào)案件達(dá)到5011起,分別是2015年、2014年的1.5倍和3倍。與此相對(duì)應(yīng),財(cái)政部門人員力量不足,專業(yè)化機(jī)制建設(shè)滯后,難以適應(yīng)取證量大、專業(yè)性強(qiáng)、敏感度高的要求,行政訴訟敗訴風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。一要按照黨的十八屆四中全會(huì)健全行政裁決制度和建立法律顧問(wèn)制度的要求,根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)一步增加投訴處理工作人員和專職律師數(shù)量,建立受理、辦理和決策崗位不相容的內(nèi)控機(jī)制,扭轉(zhuǎn)一些地方財(cái)政部門只有“半個(gè)人”負(fù)責(zé)投訴處理的局面和不斷增加的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。二要推進(jìn)監(jiān)督檢查和投訴處理標(biāo)準(zhǔn)化工作。統(tǒng)一檢查方案,防止重復(fù)檢查,減輕被檢查單位負(fù)擔(dān);統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn),防止出現(xiàn)檢查盲點(diǎn);統(tǒng)一處理處罰尺度,防止“同錯(cuò)不同罰”及處罰結(jié)果畸輕畸重。三要加強(qiáng)政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制設(shè)計(jì)和經(jīng)驗(yàn)推廣,研究提出在中央和省級(jí)財(cái)政設(shè)立政府采購(gòu)行政裁決專門機(jī)構(gòu)的可行性和具體路徑。
七是研究解決國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度與國(guó)際規(guī)則的銜接問(wèn)題。
我國(guó)加入GPA,出價(jià)水平要與參加方互惠對(duì)等,國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度也要與GPA規(guī)則相一致。這既是我國(guó)加入GPA的前提條件,也是我國(guó)企業(yè)進(jìn)入?yún)⒓臃秸少?gòu)市場(chǎng)享受國(guó)民待遇的基本保障。GPA規(guī)則源于發(fā)達(dá)國(guó)家的法律和實(shí)踐,體現(xiàn)了國(guó)際慣例。規(guī)則一致性,從表面上看,是國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法律制度要與GPA規(guī)則對(duì)接;從深層次看,是要營(yíng)造適合GPA規(guī)則運(yùn)行的市場(chǎng)環(huán)境。這就要求我國(guó)政府采購(gòu)改革既要有市場(chǎng)意識(shí),還要有國(guó)際視野。為此,要站在新的起點(diǎn)上,深入學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法,進(jìn)一步研究GPA精神和要義,為我國(guó)建立適應(yīng)GPA規(guī)則的政府采購(gòu)法律制度提供支撐。
八是要研究解決政府采購(gòu)工作基礎(chǔ)支撐體系的完善問(wèn)題。
政府采購(gòu)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,既要在正面戰(zhàn)場(chǎng)尋求突破,也要在基礎(chǔ)支撐方面不斷完善。當(dāng)然,這是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持、循序漸進(jìn)的工作,但從現(xiàn)階段工作來(lái)說(shuō),有三方面亟需加強(qiáng):一要加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”行動(dòng),大力發(fā)展電子化采購(gòu),充分應(yīng)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)新業(yè)態(tài),建設(shè)“全國(guó)一張網(wǎng)”的政府采購(gòu)電子賣場(chǎng),推進(jìn)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)與第三方交易平臺(tái)互聯(lián)互通、信息共享,解決目前的“信息孤島”、“協(xié)同不足”的問(wèn)題。二要通過(guò)搭建政府和市場(chǎng)之間的溝通橋梁,發(fā)揮社會(huì)組織在推動(dòng)行業(yè)自律、落實(shí)政策功能、增加市場(chǎng)開放談判的回旋余地等方面的作用。三要繼續(xù)加強(qiáng)政府采購(gòu)干部隊(duì)伍和作風(fēng)建設(shè),打造一支政治過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、本領(lǐng)高強(qiáng)的干部隊(duì)伍。地方各級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),選優(yōu)配強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子,鞏固拓展落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神成果,重點(diǎn)強(qiáng)化政治紀(jì)律和組織紀(jì)律,帶動(dòng)廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律嚴(yán)起來(lái)。各級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門要牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”和“四個(gè)自信”,堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威,全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策,做忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)暮细顸h員。廣大政府采購(gòu)干部要大力提高政策理論水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng),及時(shí)彌補(bǔ)新時(shí)代新要求下的本領(lǐng)不足和能力短板,努力增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)。
(此文系2017年12月8日劉偉副部長(zhǎng)在全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上的講話,有刪節(jié))